Záverečná správa NKÚ SR - VÚC - tvorcovia verejných politík

NKÚ SR v roku 2018 spracoval predbežnú štúdiu zameranú na tvorbu a realizáciu verejných politík samosprávnymi krajmi. Na základe jej výsledkov a v nej identifikovaných rizík rozhodol o realizácii výkonnostnej kontroly s cieľom preveriť tvorbu a realizáciu aj školskej politiky VÚC.

Účelom kontroly na VÚC bolo preveriť a zhodnotiť ako samosprávne kraje (ďalej len "SK") tvorili, realizovali školské politiky, s akými výsledkami. Na ministerstve školstva sa kontrola zamerala na ich úlohy vo vzťahu k tvorbe a realizácii školskej politiky VÚC. V kontrolovanom období rokov 2014 – 2018 kontrolóri zistili viaceré nedostatky (výber).

Tvorba školskej politiky VUC

VÚC mali spracované viaceré strategicko-plánovacie, programové dokumenty rôznej kvality, napr. regionálne stratégie VaV (povinnosť zo zákona o odbornom vzdelávaní - bez metodického usmernenia po obsahovej, časovej a formálnej stránke), programové rozpočty, PHSR, niektoré VÚC aj samostatné stratégie, koncepcie rozvoja školstva na svojom území. Zo zákona o odbornom vzdelávaní boli na VÚC zriadené krajské rady pre odborné vzdelávanie a prípravu. Širšia laická verejnosť nebola z VÚC oslovovaná, aktívnejší prístup napr. formou dotazníkov mohol zvýšiť jej záujem o školskú politiku.  Zámerom VÚC bola kvalita vzdelávania, nikde však nebolo určené, čo si pod kvalitou vzdelávania VÚC predstavujú.

Vážnym nedostatkom boli chýbajúce merateľné ukazovatele, určenie zodpovednosti, harmonogram (okrem KSK a TNSK). Merateľné ukazovatele nie vždy logicky súviseli s určenými cieľmi, napr. kvalita výchovno-vzdelávacieho systému sa počtom škôl a žiakov merať nedá. Napriek deklaráciám podpory systému duálneho vzdelávania, okrem KSK (ale bez konkrétnej cieľovej hodnoty merateľných ukazovateľov) a TNSK od roku 2017 (ale bez vhodného merateľného ukazovateľa), VÚC nemali v rozpočte žiadny cieľ týkajúci sa duálneho vzdelávania ako jedného z nástrojov prípravy pracovnej sily pre potreby trhu práce. Chýbali merateľné ukazovatele týkajúce sa spokojnosti s ubytovaním v školských internátoch, jedlom v školských jedálňach, ponukou voľno-časových aktivít, s poskytnutým vzdelaním a odbornou praxou. S výnimkou KSK, PSK a TNSK strategicko-plánovacie, programové dokumenty školskej politiky VÚC boli nejednotné a vzájomne neprepojené. Nie všetky ciele a opatrenia PHSR (najmä regionálnej stratégie VaV) sa premietli aj do programového rozpočtu. Vzájomná neprepojenosť strategických dokumentov školskej politiky v niektorých prípadoch (TTSK, ŽSK) viedla k chýbajúcemu jednému spoločnému hlavnému zámeru, k strategickému cieľu školskej politiky. Kým regionálne stratégie VaV sa širšie orientovali na zvyšovanie kvality vzdelávania, PHSR a programový rozpočet boli užšie zamerané na vzdelávanie odrážajúce potreby trhu práce. Hrozí tak riziko nejednoznačného riadenia školskej politiky a tým aj neúčinného použitia verejných prostriedkov.

Realizácia školskej politiky VÚC

Činnosti VÚC vychádzali najmä z regionálnych stratégií VaV a programových rozpočtov. Výdavky na školskú politiku mali najväčší podiel (v priemere cca 42 %) na celkových výdavkoch rozpočtov VÚC. Školská politika bola dominantne (92 %) financovaná zo štátneho rozpočtu (normatív). Napriek poklesu žiakov na SŠ o 11 %, výška normatívu vzrástla o takmer 9 % najmä z dôvodu zvyšovania mzdového normatívu. Z hospodárskych správ škôl vyplýva výrazný nárast čerpania prostriedkov z vlastných zdrojov VÚC na zabezpečenie chodu a modernizáciu škôl. Normatív pokrývalo len základnú prevádzku (väčšinou platy zamestnancov škôl). Modernizačný dlh bol dôvodom dlhodobého nepriaznivého stavu budov a materiálno-technického vybavenia škôl a jednou z príčin technického zaostávania škôl s praxou u zamestnávateľov. S výnimkou KSK žiadny VÚC výšku modernizačného dlhu nemal vyčíslenú. Časť prostriedkov na riešenie havarijných situácií VÚC získali zo štátneho rozpočtu v rámci dohodovacieho konania, ale na optimálne zabezpečenie realizácie školskej politiky boli nútené použiť okrem vlastných zdrojov aj cudzie (fondy EÚ, zdroje z podnikateľskej činnosti škôl). VÚC nemali vopred dané jasné kritériá na rozdeľovanie financií (brali do úvahy požiadavky škôl na riešenie havárií, výšku neuhradených záväzkov, materiálne vybavenie trhom práce žiadaných odborov, strategický význam školy pre región, na národnostne zmiešaných územiach aj tento faktor).

Cieľ racionalizácie škôl mali VÚC v stratégiách a programoch, ale v kontrolovanom období prakticky žiadna neprebehla. Obsadenosť škôl z roka na rok klesala. VÚC prevádzkovali niekoľko desiatok škôl, ktorých obsadenosť žiakmi nebola ani 60 %, dokonca niekedy menej ako 30 %. VÚC, okrem KSK, nemali vopred dané jasné, s verejnosťou odkomunikované a akceptované kritériá na zriadenie a rušenie škôl. Razantnejšej racionalizácii SŠ v pôsobnosti VÚC bránili dva faktory - politická vôľa regionálnych politikov spraviť nepopulárny, nevyhnutný krok, negatívne skúsenosti spred kontrolovaného obdobia, keď VÚC školu zrušili a vzápätí ministerstvo školu napriek nesúhlasu VÚC, povolilo zriadiť inému zriaďovateľovi.

Ľudské zdroje - riziká: nedostatok kvalifikovaných pedagógov odborných predmetov (INF, cudzie jazyky, FYZ, MAT, elektrotechnika, strojárenstvo) a MOV; nárast učiteľov v dôchodkovom veku a nedostatočný prísun mladých učiteľov, nedostatok kuchárok a pomocných síl v kuchyniach. VÚC nezasahovali do personálnej politiky škôl a ponechávali ju plne v rukách ich riaditeľov.

Ministerstvo školstva: vydalo pre všetkých zriaďovateľov SŠ vrátane VÚC viacero smerníc, metodických usmernení a vyhlášok, neorganizovalo pre VÚC školenia na prenesený výkon štátnej správy, ani pravidelné pracovné stretnutia, konali sa len ad hoc porady ku konkrétnym problémom, nevnímalo problémy VÚC tak intenzívne a naliehavo ako samotné VÚC.

Riešenia niektorých problémov ministerstvo prijalo po skončení kontrolovaného obdobia - nové kritériá na určovanie počtu žiakov v prvých ročníkoch (zvýšenie podielu kritérií určovaných VÚC z 20 % na 30 %), zvýšenie miezd učiteľov s cieľom zatraktívniť toto povolanie.

VÚC pri určovaní počtu tried (formou VZN) vychádzali najmä z legislatívy (konečné slovo malo ministerstvo ako druhostunový odvolací orgán) a regionálnych podmienok. Snahou ministerstva bolo vyvažovať dominantné postavenie VÚC v strednom školstve. Pri zaraďovaní nových odborov VÚC zohľadňovali najmä požiadavky trhu práce, snažili sa zabrániť duplicite odborov, vzniku nežiadúcej konkurencie príbuzných odborov. Špecifikom KSK bol vysoký počet žiakov rómskej menšiny, pre ktorých VÚC otváral dvojročné učebné odbory v mieste bydliska prostredníctvom elokovaných pracovísk SOŠ (príklad dobrej praxe).

V BBSK bol podiel absolventov v odboroch žiadaných na trhu práce na ich celkovom počte v roku 2018 len cca 1 %, v ŽSK takmer 19 %, TNSK sa podarilo len čiastočne naplniť požiadavky regionálneho trhu práce: v školskom roku 2017/2018 v priemere na 66 %, v nasledujúcom školskom roku na 85 %. V NSK rástol počet žiakov v 29 % odborov, ktoré boli nad rámec potrieb trhu práce, nedarilo naplniť odbory žiadané na trhu práce. V školskom roku 2017/2018 bolo do duálneho vzdelávania najviac zapojených žiakov z TNSK, NSK a ŽSK. Naopak, najmenej z BSK, BBSK a PSK. Do systému duálneho vzdelávania v jednotlivých VÚC bolo zapojených ani nie 5 % stredoškolákov. VÚC v spolupráci so SŠ rôznymi spôsobmi propagovali medzi žiakmi ZŠ a ich rodičmi menej atraktívne, ale na trhu práce žiadané odbory. BSK v roku 2014 vypracoval marketingovú stratégiu pre SŠ, no bez väčšieho prínosu. Zodpovednosť za rozvoj regionálneho školstva mali VÚC, no končené slovo malo ministerstvo (financovanie, určovanie počtu žiakov, zaraďovanie odborov). Aj nedostatkové a nadbytočné odbory boli určované centrálne na úrovni štátu a VÚC si ich mali prispôsobiť svojim regionálnym potrebám.

Kontrola školskej politiky VÚC

Kontrolou realizácie školskej politiky sa zaoberali len odbory školstva úradov VÚC (ich vykonávatelia). Komisie zastupiteľstva, zastupiteľstvo sa zamerali na pasívne schvaľovanie správ, hlavný kontrolór VÚC nevykonával kontroly plnenia školskej politiky, zameral sa na hospodárenie, dodržiavanie VZN. 

Nikto (ani ministerstvo) nekontroloval prenesený výkon štátnej správy. Ministerstvo vykonalo tri dohľady, ale žiadnu kontrolu preneseného výkonu štátnej správy. Väčšina VÚC považovala regionálnu stratégiu VaV za hlavný strategický dokument, hodnotili ho len BSK, ŽSK, KSK. Ostatné VÚC stratégie nehodnotili, BBSK nehodnotil ani Koncepciu rozvoja školstva. Zo všetkých programových dokumentov bolo možné zhodnotiť len plnenie programov vzdelávania v rozpočtoch VÚC. Nedostatky programov vzdelávania BBSK a TTSK boli také závažné, že vylučovali ich objektívne zhodnotenie. Podľa NKÚ SR určených kritérií bola školská politika BSK a NSK neúčinná, PSK, TNSK a ŽSK čiastočne účinná, v KSK účinná.

Zdroj: https://www.nku.gov.sk/documents/10157/265201/96546-0-110.pdf